2025年中央一號文件提出全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制這一政策。通過實例展現(xiàn)了此前戶籍限制下靈活就業(yè)人員參保的困境，闡述了這一政策對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義，如促進人力資源流動、讓其均等享受社會保險和城市公共服務(wù)等。還提及了在這一政策之前一些地方的先行做法，分析了當(dāng)前社會保險政策與戶籍掛鉤的滯后性，最后強調(diào)除了取消限制，相關(guān)配套制度完善也非常重要，如社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、繳費機制等方面。
《法治日報》記者陳磊報道，“全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。”近期發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》（以下簡稱2025年中央一號文件）中提出了這一內(nèi)容。
接受《法治日報》記者采訪的專家認為，2025年中央一號文件在“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制”里提出該措施，這是為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度保障的重要舉措。它能讓農(nóng)村居民到城市靈活就業(yè)時，平等地享受社會保險以及其他公共服務(wù)，有助于他們更加便捷、穩(wěn)定地實現(xiàn)市民化進程。
受訪專家指出，在全面取消就業(yè)地參保戶籍限制之后，相關(guān)的配套制度必須及時跟上才行。要讓現(xiàn)行的社會保險制度能夠在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身上適用，這就包括優(yōu)化社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，讓靈活就業(yè)人員能夠更加順暢、便捷地轉(zhuǎn)移社會保險關(guān)系；還要探索建立適應(yīng)如今就業(yè)形態(tài)變化的繳費機制，減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的繳費負擔(dān)等。
取消參保戶籍限制能夠促進人力資源的流動。
楊飛（化名）是一位30多歲的河南人，他在北京朝陽區(qū)的一家便民菜市場租了個攤位賣菜，蔬菜來源于他父親在北京郊區(qū)租的菜地。楊飛已經(jīng)在北京待了15年，他的妻子帶著一雙兒女在老家生活。他們?nèi)ツ暝诶霞铱h城買了一套100多平方米的新房，既能自住，也方便孩子在城里上學(xué)，但是一家人的戶口還在村里，因為“村里還有我家的地和宅子”。
在楊飛的觀念里，等自己年紀(jì)大了還是要回老家生活，畢竟在北京沒戶口也沒房子，種菜賣菜既是為了供孩子上學(xué)，也是給自己掙養(yǎng)老錢。像楊飛這種靈活就業(yè)的情況，由于戶籍限制，他不能以靈活就業(yè)人員身份參加北京的城鎮(zhèn)職工社會保險，也不能參加北京的城鄉(xiāng)居民社會保險，他只能選擇在老家參加城鄉(xiāng)居民社會保險，他覺得“總得有一份保障”。
2月25日，記者把這個消息告訴楊飛，他一邊說著“太好了”，一邊表示等政策落地后會再考慮是否在北京參加社會保險。像楊飛這樣的人有很多，根據(jù)國家統(tǒng)計局2024年1月公布的數(shù)據(jù)，2024年我國農(nóng)民工總量達到29973萬人，其中外出農(nóng)民工有17871萬人。
農(nóng)村居民到城市從事靈活就業(yè)卻無法參加城鎮(zhèn)職工社會保險的這種情況即將發(fā)生改變。2月23日，2025年中央一號文件公布，在“健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制”部分提出全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。在中國政法大學(xué)社會法研究所所長婁宇看來，這就意味著，包括農(nóng)村居民在內(nèi)的靈活就業(yè)人員，在全國任何就業(yè)地都能參加社會保險，不管有沒有單位。
婁宇表示：“這有助于人力資源在全國范圍內(nèi)跨區(qū)域自由流動，對全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)是有幫助的。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所社會法研究室副主任、研究員王天玉認為，2025年中央一號文件提出全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，這為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了制度保障，能讓農(nóng)村居民進入城市靈活就業(yè)時平等地享受社會保險，讓他們勞動的價值在社會保障體系中有所體現(xiàn)，有助于他們更便捷、更穩(wěn)定地市民化。
他分析說，有些地方把社會保險和其他公共服務(wù)掛鉤，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后如果不能參加社會保險，就無法享受部分公共服務(wù)。所以，這項政策實施后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠平等地享受到與社會保險掛鉤的子女上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等城市公共服務(wù)。
靈活就業(yè)日益普遍，保障權(quán)益改革勢在必行。
根據(jù)公開資料，在2025年中央一號文件發(fā)布這項政策之前，一些地方已經(jīng)放開了靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工社會保險的戶籍限制。例如，根據(jù)上海市2023年初發(fā)布的《關(guān)于靈活就業(yè)人員參加本市職工基本養(yǎng)老、職工基本醫(yī)療保險有關(guān)問題的通知》，2023年5月起，只要符合規(guī)定，外省市戶籍在上海市的靈活就業(yè)人員可以和滬籍靈活就業(yè)人員一樣參加城鎮(zhèn)職工社會保險。
2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出健全社會保障體系時要求，健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，擴大失業(yè)、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。
2025年1月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》，其中也提出要全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制。
王天玉認為，上述國家和地方層面的政策背景是，社會保險政策與戶籍掛鉤已經(jīng)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，改革是必然的。
他分析說，根據(jù)國家統(tǒng)計局近期發(fā)布的數(shù)據(jù)，2024年末我國城鎮(zhèn)化率為67%，在未來一段時間內(nèi)，我國仍處于城鎮(zhèn)化進程中，每年都會有不少農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市成為實際上的市民。他們的就業(yè)狀態(tài)主要分為兩類，少部分農(nóng)村人口進入企業(yè)等單位，與用人單位形成穩(wěn)定的勞動關(guān)系，自動以職工身份參加城鎮(zhèn)職工社會保險；更多的農(nóng)村人口實際上成為靈活就業(yè)人員，包括外賣員等新業(yè)態(tài)勞動者，無法與用人單位形成穩(wěn)定的勞動關(guān)系，由于之前的戶籍限制，無法直接參加社會保險制度。
“這既不利于人力資源在全國范圍內(nèi)自由流動，也不利于保障靈活就業(yè)群體的社會保險權(quán)益?！蓖跆煊裾f，對于將城市公共服務(wù)與社會保險掛鉤的做法，也把部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口排除在城市公共服務(wù)之外。
在婁宇看來，隨著人口流動，包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的靈活就業(yè)人員數(shù)量越來越多，也就是沒有雇主的就業(yè)形式越來越普遍，社會保險不能因為戶籍限制而忽視這一群體的權(quán)益。
確保轉(zhuǎn)移接續(xù)順暢，完善社保繳費機制。
對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制僅僅是第一步。王天玉認為，相關(guān)配套制度的完善更為重要。在出臺具體實施方案時需要考慮參加社會保險的便捷性，方便參保，便于攜帶。例如，有的勞動者先在北京工作一段時間，然后到上海工作一段時間，具體實施方案能否適應(yīng)這種流動性？勞動者能否便捷地參加社會保險？能不能通過技術(shù)化、平臺化手段辦理相關(guān)手續(xù)等？
在他看來，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)應(yīng)該更加順暢。目前，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移雖然有相關(guān)規(guī)定，但在實際操作中，轉(zhuǎn)移接續(xù)流程仍然比較復(fù)雜，涉及多個部門和環(huán)節(jié)，各地政策也存在差異。針對靈活就業(yè)人員的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移，更應(yīng)該逐步統(tǒng)一不同地區(qū)的社保政策標(biāo)準(zhǔn)，進一步優(yōu)化社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的流程，減少不必要的環(huán)節(jié)和手續(xù)。
對此，婁宇認為，為了實現(xiàn)社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢，各地在社保轉(zhuǎn)移接續(xù)工作中可以做到統(tǒng)一待遇清單、統(tǒng)一參保條件、統(tǒng)一轉(zhuǎn)移接續(xù)條件的類型。
按照當(dāng)前的社會保險政策，靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工社會保險需要自己全額承擔(dān)繳費。王天玉認為，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，他們的收入本來就不太穩(wěn)定，再加上繳費費率比較高，會影響他們繳費的意愿，可以考慮探索建立適應(yīng)當(dāng)前就業(yè)形態(tài)變化的社保繳費機制，同時給予一定補貼，讓更多靈活就業(yè)人員有能力負擔(dān)社保繳費，從而提高他們的參保積極性。
在他看來，在相關(guān)法律法規(guī)中明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保險權(quán)利也是一個值得重視的問題。例如，社會保險法的制度設(shè)計主要圍繞城鎮(zhèn)職工，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，則是在城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間來回轉(zhuǎn)換，他們既有可能在城市里建立穩(wěn)定的勞動關(guān)系，也有可能在城市里從事靈活就業(yè)，還有可能回到農(nóng)村，他們的就業(yè)既是分階段的，也是不連續(xù)的，如何形成完整的社會保險權(quán)益，社會保險法在修訂時應(yīng)該對此予以體現(xiàn)。
2025年中央一號文件提出全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，這一政策有著重要意義，包括促進人力資源流動、助力農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等。在這一政策之前已有部分地方先行探索放開限制。由于社會保險政策與戶籍掛鉤滯后于發(fā)展，改革是必然的。除取消限制外，相關(guān)配套制度完善也非常關(guān)鍵，如社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、繳費機制以及明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險權(quán)利等方面。
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